打破區(qū)域界限 消除部門壁壘 圍海造地、近岸海域污染、紅樹林等生態(tài)系統(tǒng)破壞……海岸帶作為沿海國家重要的自然資源，其生態(tài)、環(huán)境問題引起人們關(guān)注。如何立法保護(hù)海岸帶這一特殊區(qū)域？近日，本報(bào)記者采訪了中國海洋大學(xué)法政學(xué)院院長、中澳海岸帶管理研究中心主任徐祥民教授。 海岸帶保護(hù)是放大的生態(tài)問題 早在上個(gè)世紀(jì)中期，我國為增加耕地面積，提高糧食產(chǎn)量，曾大規(guī)模開展圍海造田活動(dòng)，結(jié)果在東南沿海一帶使一些地區(qū)紅樹林的面積大幅度減少，甚至造成紅樹林絕跡。徐祥民強(qiáng)調(diào)說:“這是歷史的教訓(xùn)?！?BR> “濱海濕地是海岸帶地區(qū)重要的生態(tài)系統(tǒng)。”徐祥民說，有些濕地是珍稀、瀕危物種的棲息地，有些是魚類等生物的產(chǎn)卵、孵化地，有的則是遷徙物種覓食、停歇的“基地”。一些物種的繁衍、一些生態(tài)系統(tǒng)的存亡往往決定于這些濕地是否還保持濕地狀態(tài)。 “對(duì)海岸帶保護(hù)的關(guān)注是放大的生態(tài)問題、環(huán)境問題?！毙煜槊裾f，在改革開放的初期，人們所注意的環(huán)境問題主要就是污染，包括海洋環(huán)境污染。后來，隨著環(huán)境意識(shí)不斷提升和對(duì)環(huán)境認(rèn)識(shí)程度的不斷提高，生態(tài)系統(tǒng)也成為人們所關(guān)注的環(huán)境的組成部分。與此相適應(yīng)，國家開始號(hào)召、推動(dòng)保護(hù)和恢復(fù)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)。 目前，我國的近岸海域污染嚴(yán)重。《2009年中國海洋環(huán)境質(zhì)量公報(bào)》顯示，近岸海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況惡化的趨勢(shì)仍未得到有效緩解。 他表示，海岸線是寶貴的資源，具有重要的生態(tài)意義，也具有重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。隨著研究的深入，更多的公眾將認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)海岸帶保護(hù)的重要性。 海岸帶保護(hù)最長遠(yuǎn)的價(jià)值在于其生態(tài)價(jià)值 “海岸帶的生物多樣性值得我們重視。特有的生態(tài)系統(tǒng)一旦被消滅，就意味著依賴這種生態(tài)系統(tǒng)生存的生物將瀕臨滅絕?！毙煜槊駨?qiáng)調(diào)，我們要明白海岸線保護(hù)最長遠(yuǎn)的價(jià)值在于其生態(tài)價(jià)值。 他舉例說，人們雖然可以把海岸帶填起來作為耕地，種植小麥等作物，可是這些海岸帶一旦變?yōu)檗r(nóng)田，特有的生態(tài)系統(tǒng)可能就消失了，這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中的某個(gè)或某些物種也就隨之消失了。不僅被破壞的生態(tài)系統(tǒng)難以恢復(fù)，更為嚴(yán)重的是種地生產(chǎn)的小麥?zhǔn)菗Q不來已經(jīng)消失的物種的。 從圍海造地到退田還海 徐祥民介紹說，為了保護(hù)海岸帶，不少國家和地區(qū)都建立了專門的海岸帶管理法。 這些國家大致都經(jīng)歷了這樣一個(gè)過程:上個(gè)世紀(jì)五六十年代或更早一個(gè)時(shí)期，國家“鼓勵(lì)填?！?，包括圍海建設(shè)機(jī)場、城市以及農(nóng)田等。而在上個(gè)世紀(jì)六七十年代，這些經(jīng)歷過“圍海造地”的國家漸漸發(fā)現(xiàn)了過度填海帶來的生態(tài)和環(huán)境問題，于是開始重視對(duì)海岸帶的修復(fù)和保護(hù)，甚至實(shí)施“退田還海”。 在立法上，自上世紀(jì)70年代以后，日本、韓國以及接受這些國家教訓(xùn)的國家和地區(qū)，出現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)變——由過去的“鼓勵(lì)填海”，到為了保護(hù)海岸帶而限制填海。 徐祥民說，經(jīng)歷過這樣一個(gè)時(shí)期的海岸帶開發(fā)，無論是發(fā)達(dá)國家，還是國土面積狹小的國家，都注意到海岸帶的特有生態(tài)和環(huán)境價(jià)值，認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)海岸帶管理和保護(hù)的必要性。 海岸帶立法“掉空里”了 談及目前的我國海岸帶保護(hù)法律，徐祥民認(rèn)為，總體上還較為零碎，所謂零碎主要是指缺少專門針對(duì)海岸帶的立法。 我國1979年就頒布了《環(huán)境保護(hù)法》(試行)，但它沒有取得中國環(huán)境保護(hù)基本法的定位。它與1982年制定的《海洋環(huán)境保護(hù)法》也沒有形成母法和子法的關(guān)系，不是基本法與其下位法的關(guān)系。這兩部法律之間的這種關(guān)系影響了我國環(huán)境法律體系的完整性和系統(tǒng)性，也使海岸帶管理在我國現(xiàn)行法律體系中沒有受到應(yīng)有的立法關(guān)照。 “在現(xiàn)行法律中，海岸帶‘掉空里’了?！毙煜槊襁@樣看待我國關(guān)于海岸帶管理的立法現(xiàn)狀。他認(rèn)為，一方面，《環(huán)境保護(hù)法》在立法時(shí)更多地考慮了陸地，而《海洋環(huán)境保護(hù)法》則更多地關(guān)心海洋，它們都沒有給處于海陸過渡帶的海岸帶以足夠的重視；另一方面，這些法律所提供的多是供某個(gè)職能部門比如環(huán)保局或者海洋局執(zhí)行的法律規(guī)范和制度，而海岸帶管理更適合采用區(qū)域管理的辦法，也就是不以具體管理部門的權(quán)限為界限的管理制度和規(guī)范等。 徐祥民認(rèn)為，海岸帶的保護(hù)，從空間上看，一般的環(huán)境法沒有提及，《海洋環(huán)境保護(hù)法》，也沒有特別關(guān)注；從適宜的制度方面看，這兩類法律都沒有對(duì)海岸帶管理專門設(shè)置制度。最值得關(guān)注、最為復(fù)雜的一個(gè)區(qū)域沒有專門的法律來規(guī)范，海岸帶區(qū)域“掉”到法律的“空”里了。 徐祥民擔(dān)心，對(duì)于一般環(huán)境問題、特別保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)問題等，我國的環(huán)境法和海洋管理法等都能解決，至少都有相關(guān)規(guī)定，但海岸帶區(qū)域比較特別，存在著一般法律、法規(guī)解決不了的特殊問題。有可能出現(xiàn)這樣一種結(jié)果，兩類法的規(guī)定都遵守了，但海岸帶的情況卻在不斷惡化，污染、生態(tài)破壞依舊嚴(yán)重。 應(yīng)實(shí)施綜合管理 海岸帶保護(hù)最關(guān)鍵的制度設(shè)計(jì)就是實(shí)施綜合管理，應(yīng)將海岸帶作為一個(gè)特別區(qū)域、一個(gè)整體來管理。我國目前的立法和管理體制，都是職能管理，不利于實(shí)施海岸帶綜合管理。 徐祥民認(rèn)為，海岸帶管理應(yīng)該實(shí)行區(qū)域管理，而不是行業(yè)管理、職能管理。過去我們的管理是按照部門職能從上到下的管理，而海岸帶管理應(yīng)該以區(qū)域，也就是以海岸帶的自然狀況為依據(jù)的區(qū)域?yàn)閱挝?，?shí)行綜合管理。他認(rèn)為，實(shí)施綜合管理需要打破行政區(qū)域和部門管理兩個(gè)界限。 一是打破行政區(qū)域的界限。海岸帶生態(tài)系統(tǒng)具有整體性，整體的生態(tài)系統(tǒng)可能分屬不同的行政區(qū)域。要有效地保護(hù)海岸帶，保護(hù)其生態(tài)價(jià)值，維護(hù)和利用其多樣的功能，就必須打破行政區(qū)域的界限，進(jìn)行統(tǒng)籌安排。綜合管理要求超越現(xiàn)有行政區(qū)域的劃分。 二是破除部門管理的界限。目前，環(huán)保、公安、交通、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)行政部門的職能都涉及海岸帶管理。對(duì)海岸帶的高效管理需要將這些部門的權(quán)力集中起來，或者說是協(xié)調(diào)起來，變成協(xié)調(diào)運(yùn)行的海岸帶管理權(quán)力。比如成立海岸帶管理委員會(huì)，由一個(gè)機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)環(huán)保、交通、礦產(chǎn)等各部門的工作，就是實(shí)施綜合管理的一個(gè)良好方案。 這兩個(gè)問題的解決需要國家立法加以明確。如果國家立法不解決這兩方面的問題，即使地方想采取行動(dòng)也會(huì)無能為力。因此，當(dāng)務(wù)之急是從國家的層面，按照綜合管理的體制制定海岸帶管理法，直接規(guī)范海岸帶管理，或者給各地的海岸帶保護(hù)工作，包括各地的海岸帶保護(hù)立法提供上位法的依據(jù)。 記 者：李成思 來源：《中國環(huán)境報(bào)》2010-5-28 |
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